Über die Völkerrechtswidrigkeit von diplomatischem Asyl und Asyl-Diplomatenstatus


In diesen Tagen sind die Fragen von großem internationalen Medieninteresse, ob ein Staat (Entsendestaat) durch Aufnahme einer strafrechtlich verfolgten Person in die Räumlichkeiten dessen diplomatischer Mission in einem andern Staat (Empfangsstaat) dieser Person Schutz vor solcher strafrechtlichen Verfolgung völkerrechtlich gewähren darf; und ob der Entsendestaat ferner dieser Person Diplomatenstatus einräumen darf, um ihr die freie Ausreise aus dem Empfangsstaat zu ermöglichen.

Nicht alle diese Fragen sind im Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (der Vienna Convention on diplomatic relations – WDK), BGBl. 1966/66, ausdrücklich geregelt, doch lassen sie sich durchaus schlüssig daraus ableiten.

Im Folgenden wird grundsätzlich die (nicht authentische!) deutsche Übersetzung der WDK zitiert, wie sie im zitierten BGBl. 1966/66 vorkommt. Dort findet sich zum Vergleich auch der englische und der französische Wortlaut, die beide authentisch sind.

Artikel 2 WDK lautet:

Die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zwischen Staaten und die Errichtung ständiger diplomatischer Missionen erfolgen in gegenseitigem Einvernehmen.

Aus dieser Bestimmung folgt, dass nicht nur die Aufnahme diplomatischer Beziehungen, sondern auch die Einrichtung diplomatischer Missionen der gegenseitigen Vereinbarung bedarf. Das heißt, dass alles, was innerhalb des diplomatischen Verkehrs erlaubt sein soll, der ausdrücklichen Vereinbarung oder aber der Entsprechung der üblichen, unstrittigen Gepflogenheit bedarf.

Wenngleich die Aufzählung der Ziele und Aufgaben von diplomatischen Missionen in Artikel 3 WDK nicht taxativ, sondern nur demonstrativ ist, so kann anhand ihrer sehr wohl abgelesen werden, dass eine Aufgabe „diplomatisches Asyl einzuräumen“ derart im Widerspruch mit dem gegenüber dem Empfangsstaat freundschaftlichen Wesen der sonstigen dort aufgezählten Aufgaben stünde, dass auch hier bereits zum Schluss zu kommen ist, dass eine solche Aufgabe auch nicht konkludent als vereinbart angesehen werden kann.

Zur Frage des sog. diplomatischen Asyls führt BLUNTSCHLI, Das moderne Völkerrecht, Nördlingen (1872), S. 128 (mwN) aus, wie folgt:

Die Wohnung des Exterritorialen darf nicht zum Asyl missbraucht werden für gerichtlich Verfolgte. Der Exterritoriale ist verpflichtet, solchen Flüchtlingen die Aufnahme zu untersagen, beziehungsweise dieselben an die ordentliche Gerichtsgewalt auszuliefern.

Oft wurde ein solches Asylrecht behauptet und oft auch ausgeübt. Am weitesten war dieser Missbrauch in Rom gediehen, wo auch die Kirchen ein Asyl gewährten. Im Mittelalter dienten die zahlreichen Asyle, welche in Herrenhöfen und Kirchen und von Schutzheiligen gewährt wurden, um die wilde Verfolgung der Blutrache, der Fehde und einer barbarischen Justiz zu mässigen. Mit einer civilisierten und einer wirksamen Rechtspflege aber sind dieselben nicht mehr vereinbar. Bynkershoek (de jure legatorum c. 21) hat den Beweis geführt, dass keinerlei völkerrechtliche Rechtsgründe für ein derartiges Asylrecht sprechen. Seither ist diese Ansicht, die schon Hugo de Groot (II. 18, 8) vertrat, allgemein von der Wissenschaft anerkannt worden, wenn gleich einzelne Exterritoriale immer noch von Zeit zu Zeit den Versuch machten, auch ihr angebliches Asylrecht auszuüben.

Und weiter DERSELBE, ebd., S. 141:

Mit der Wohnung des Gesanten ist kein Asylrecht verbunden. Vielmehr ist der Gesante verpflichtet, wenn ein von der einheimischen Gerichts- oder Polizeigewalt Verfolgter sich dahin geflüchtet hat, entweder den Flüchtling an die zuständige Behörde auszuliefern oder die Nachforschung nach demselben auch in seiner Wohnung zu gestatten.

Als ein englischer Botschafter 1726 in Madrid sich weigerte, den in sein Hotel geflüchteten Spanischen Minister, Herzog von Ripperda, auszuliefern, wurde derselbe gewaltsam herausgeholt. Ueber die Form des Verfahrens hatte England Grund zur Beschwerde, aber in der Hauptsache war Spanien im Recht (Phillimore II. 204). In Martens Erzählungen (I. 217) findet sich ein Bericht über den vergeblichen Versuch des englischen Gesanten in Stockholm, den in sein Hotel geflüchteten, wegen eines Statsverbrechens verfolgten Kaufmann Springer zu retten (1747). Das Hotel wurde von schwedischen Truppen umstellt und der Flüchtling musste ausgeliefert werden. Der Gesante aber wurde abberufen, weil er zu weit gegangen war in der Ausdehnung seines Schutzes.

In der WDK noch in einem anderen universellen völkerrechtlichen Instrument findet sich keine Erlaubnis, keine Rechtseinräumung hinsichtlich des diplomatischen Asyls. Gleichwohl wird dieses bis heute immer wieder vereinzelt gewährt. Vgl. etwa lemonde.fr, Assange peut-il s’échapper de son ambassade assiégée ? (2012-08-21). Allerdings ist kein Fall bekannt, in dem der Empfangsstaat solche Gewährung diplomatischen Asyls akzeptiert hätte.

Die OAS Convention on diplomatic Asylum ist lediglich regionales Völkerrecht, das insbesondere europäische Staaten nicht zu binden vermag, und betrifft außerdem nur „eindeutig“ politisch Verfolgte (Artikel III/1 letzter Satz derselben).

Die Gewährung diplomatischen Asyls ist in der Praxis zutreffend als strittig zu bezeichen und wird von der Lehre weit überwiegend bis einhellig abgelehnt. (Nicht zu verwechseln ist das diplomatische Asyl mit dem politischen [oder territorialen], bei dem ein Staat einer Person auf seinem Territorium Asyl gewährt. Eine Botschaft ist zwar extraterritorial, sie ist aber nicht identisch mit dem Territorium des Entsendestaats. Hinsichtlich ihrer gehen die Souveränitätsrechte des Letzteren nur so weit, wie mit dem Empfangsstaat vereinbart worden ist. Siehe dazu bereits oben.)

Damit ein Entsendestaat einem Dritten wirksam diplomatisches Asyl einräumen könnte (dürfte), müsste ihm solches Recht vom Empfangsstaat zugestanden worden sein. Eine solche Vereinbarung im Sinne des Artikels 2 WDK existiert meines Wissens – abgesehen von der oben zitierten OAS-Konvention – zwischen keinen Staaten; sie ist insbesondere auch in der WDK nicht vorgesehen.

Der Empfangsstaat begeht daher keinen Völkerrechtsbruch, wenn er die Person, welcher diplomatisches Asyl gewährt wurde, festnimmt, sobald sie die Botschaft verlassen hat.

Bisweilen wollte der Entsendestaat sich des Mittels der diplomatischen Krurierpost bedienen, um den Asylanten aus der Botschaft zum Flugzeug zu schaffen, das ihn außer Landes bringen soll. Doch auch das ist völkerrechtswidrig. Denn Artikel  27 Absätze 3 und 4 WDK lauten:

(3) Das diplomatische Kuriergepäck darf weder geöffnet noch zurückgehalten werden.

(4) Gepäckstücke, die das diplomatische Kuriergepäck bilden, müssen äußerlich sichtbar als solches gekennzeichnet sein; sie dürfen nur diplomatische Schriftstücke oder für den amtlichen Gebrauch bestimmte Gegenstände enthalten.

Die ausschlaggebende Definition des diplomatischen Kuriergepäcks, wie sie Absatz 4 vornimmt, ist in der deutschen Übersetzung verwässert worden. Deutlicher kommt sie im englischen Originaltext zum Ausdruck:

(4) The packages constituting the diplomatic bag must bear visibel external marks […] and may contain only […].

Daraus geht klar hervor, dass es sich definitionsgemäß um kein diplomatisches Kuriergepäck handelt, wenn Gepäckstücke „artfremde“ Gegenstände enthalten. Dies trifft bei geschmuggelten Menschen zu. Würde ein solcher Asylant also per Gepäck aus der Botschaft geschafft werden, so läge kein diplomatisches Kuriergepäck und somit auch kein diplomatischer Schutz dafür vor, sodass der Empfangsstaat dieses untersuchen und den Scheinasylanten festnehmen könnte.

Drittens wurde bisweilen angedacht, dem Asylanten diplomatischen Status einzuräumen mit dem Ziel, dass der Empfangsstaat ihn unter der diplomatischen Immunität unbehelligt ausreisen lassen müsse.

Doch aus das muss fehlschlagen, wie sich zeigt:

Auch die Rechtsnatur der diplomatischen Immunität des Botschaftspersonals bestimmt sich nach der Vereinbarung im Sinne des oben zitierten Artikels 2 WDK, bzw. letztendlich nach der unstrittigen völkerrechtlichen Praxis. Demnach ist bislang nicht vorgekommen, dass ein Empfangsstaat die Einräumung solchen Diplomatenstatus‘ durch den Entsendestaat an einen Asylanten anstandslos akzeptiert hätte. Von völkerrechtlicher Gepflogenheit kann daher nicht die Rede sein.

Doch auch aus der WDK ergibt sich Gegenteiliges:

Artikel 7 WDK lautet zwar:

Vorbehaltlich der Artikel 5, 8, 9 und 11 kann der Entsendestaat die Mitglieder des Personals seiner Mission nach freiem Ermessen ernennen. Bei Militär-, Marine- und Luftattachés kann der Empfangsstaat verlangen, daß ihm ihre Namen vorher zwecks Zustimmung mitgeteilt werden.

Grundsätzlich steht einem Entsendestaat die Auswahl seines diplomatischen Missionspersonals also frei.

Allein, Artikel 8 bestimmt:

(1) Die Mitglieder des diplomatischen Personals der Mission sollen grundsätzlich Angehörige des Entsendestaats sein.

(2) Angehörige des Empfangsstaats dürfen nur mit dessen Zustimmung zu Mitgliedern des diplomatischen Personals der Mission ernannt werden; die Zustimmung kann jederzeit widerrufen werden.

(3) Der Empfangsstaat kann sich das gleiche Recht in bezug auf Angehörige eines dritten Staates vorbehalten, die nicht gleichzeitig Angehörige des Entsendestaats sind.

Nach anerkanntem Völkerrecht kann ein Empfangsstaat eine unter diplomatischer Immunität stehende Person als Mitglied einer diplomatischen Mission eines Entsendestaats mit der Wirkung zur persona non grata erklären, dass diese Person binnen angemessener Frist entweder abgezogen, oder aus dem Botschaftsdienst entlassen werden muss, oder aber vom Empfangsstaat nicht länger als Mitglied der Botschaft anerkannt werden muss (also etwa strafrechtlich verfolgt werden kann).

Dazu bestimmt Artikel 9 Absatz 1 WDK:

Der Empfangsstaat kann dem Entsendestaat jederzeit ohne Angabe von Gründen notifizieren, daß der Missionschef oder ein Mitglied des diplomatischen Personals der Mission persona non grata oder daß ein anderes Mitglied des Personals der Mission ihm nicht genehm ist. In diesen Fällen hat der Entsendestaat die betreffende Person entweder abzuberufen oder ihre Tätigkeit bei der Mission zu beenden. Eine Person kann als non grata oder nicht genehm erklärt werden, bevor sie im Hoheitsgebiet des Empfangsstaats eintrifft.

Und Artikel 10 Absatz 1 litera a) WDK bestimmt, was folgt:

Dem Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten oder einem anderen in gegenseitigem Einvernehmen bestimmten Ministerium des Empfangsstaats ist folgendes zu notifizieren:

a) die Ernennung von Mitgliedern der Mission, ihre Ankunft und ihre endgültige Abreise oder die Beendigung ihrer dienstlichen Tätigkeit bei der Mission;

b) […].

Artikel 10 geht also von dem Fall aus, dass das Mitglied des Botschaftspersonals sich im Ausland befindet, wenn dessen Nominierung notifiziert wird. Daran knüpft sich das oben zitierte Recht des Empfangsstaates nach Artikel 9 WDK, eine Person abzulehnen, noch ehe sie eingereist ist. (Anders wird der Fall bei solchem beabsichtigten Personal liegen, das die Staatsangehörigkeit des Empfangsstaates oder eines Dritten Staates besitzt. Doch dafür ist ohnehin nach oben zitiertem Artikel 8 die Zustimmung des Empfangsstaates nötig.)

Zu diesem Komplex findet sich in den Official Records of the United Nations Conference on Diplomatic Intercourse and Immunities, Vienna 2 March – 14 April 1961, Vol. 1, Seite 13, was folgt:

Mr. AGO (Italy) introduced the amendment submitted jointly by his delegation and those of Brazil, Italy, Liberia, Libya, Morocco, the Philippines and Tunisia (A/CONF.20/L.11), providing that the Foreign Ministry of the receiving State should be notified of the appointment of members of missions and not merely of their arrival. That provision would emphasize the provision in article 8, paragraph 1, that a person could be declared non grata or not acceptable before his arrival in the receiving State; it would obviously be more satisfactory in every way if any objections were made when the person in question was appointed and not after he had already arrived in the receiving State. Moreover, without the amendment it would be difficult for the receiving State to exercise its right of objection.

Anlässlich der Textierung der WDK wurde die Problematik also insofern angesprochen, als es zum erwünschten Regelfall erklärt wurde, dass nominiertes diplomatisches Personal sich vorerst im Ausland aufhält, damit der Empfangsstaat unmittelbar nach Notifizierung die Möglichkeit erhält, sein Recht auszuüben, dieses Personal als non grata zu erklären, noch ehe es einreist.

Damit im eklatanten Widerspruch stünde die Ernennung eines diplomatischen Asylanten zum Mitglied des Botschaftspersonals, sodass diese als völkerrechtswidrig anzusehen ist.

Der dahinter stehende Zweck ist leicht ersichtlich: Der Empfangsstaat soll nicht in die Demütigung bzw. die Zwangslage gebracht werden, hilflos zusehen zu müssen, wie ein bereits notorisch strafrechtlich Verfolgter in den Schutz der diplomatischen Immunität schlüpft und sich so aus dem Staub macht, um sich seiner Verantwortung zu entziehen.

Diplomatische Immunität wird schließlich auch nicht deshalb zugestanden, um Verbrecher nachträglich in Schutz zu nehmen, sondern um im Interesse des ungestörten diplomatischen Verkehrs und bei Beachtung der Souveränität, die der Entsendestaat genießt, nachträglich hervorgekommene Gründe zur strafrechtlichen Verfolgung nicht zum Anlass nehmen zu lassen, solches diplomatisches Personal einzuschüchtern oder sich seiner zu entledigen.

Die Einräumung diplomatischen Status‘ an einen Asylanten diente denn schließlich auch nicht dem diplomatischen Verkehr, sondern allein dem eigennützig persönlichen Schutz des Asylanten vor strafrechtlicher Verfolgung; während die diplomatische Immunität nicht die Person, sondern den dahinter stehenden Staat schützen soll.

Nicht anders verhält es sich im Rahmen der Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, zu finden in 1 UNTS 16. Deren Artikel IV, Section 11 bestimmt, dass „Representatives of Members to the principal and subsidiary organs of the United Nations and to conferences convened by the United Nations, shall, while exercising their functions and during the journey to and from the place of meeting“ diplomatische Immunität genießen.

Section 14 desselben Artikels lautet:

Privileges and immunities are accorded to the representa tives of Members not for the personal benefit of the individuals themselves, but in order to safeguard the independent exercise of their functions in connection with the United Nations. Consequently a Member not only has the right but is under a duty to waive the immunity of its representative in any case where in the opinion of the Member the immunity would impede the course of justice, and it can be waived without prejudice to the purpose for which the immunity is accorded.

Wenn auch die Aufhebung bzw. die erst gar nicht zu erfolgen habende Einräumung der die Immunität bedingenden Diplomatenstellung von der Meinung des vertretenen Staates abhängt, so hat er doch die dabei anstehenden Beurteilungen bona fide vorzunehmen, was gleichwohl zu objektiven Ergebnissen zu führen hat.

Zusammenfassend ist daher festzustellen, dass sowohl die Gewährung diplomatischen Asyls als auch die nachträgliche Einräumung des Diplomatenstatus‘ an einen solchen Asylanten völkerrechtswidrig ist.

Hier noch ein thread zum Thema bei derstandard.at; und noch ein zweiter ebendort.

20140327, 1157 [Corrigendum]

Die oben zitierte OAS-Konvention über diplomatisches Asyl datiert aus 1954. Ecuador hat sie 1955 ratifiziert. In den 50er-Jahren des 20. Jahrhunderts haben neun amerikanische Staaten diese Konvention ratifiziert; in den 60er-Jahren kamen noch einige hinzu.

Nahezu das gesamte heute als verbindlich geltende Völkerrecht basiert auf Rechtsregeln, die in den vergangenen Jahrhunderten ausschließlich in Europa bzw. in Nordamerika entwickelt wurden.

Die Charta der Vereinten Nationen (VN) schreibt ihren Mitgliedern in deren Artikel I/2 vor, to develop friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples, and to take other appropriate measures to strengthen universal peace.

Erhebt sich die Frage, was dieses Gebot für Auswirkungen auf die Pflichten der VN-Mitglieder betreffs deren Umgang bei Vertragsverhandlungen mit einander hat.

Lässt sich argumentieren, dass ein Empfangsstaat, der mit einem Entsendestaat, der solch einer in nicht unbeträchtlicher geografischer Breite angelegten Konvention über diplomatisches Asyl angehört, in diplomatische Beziehungen tritt, verpflichtet ist, diesen zu Beginn derselben darauf hinzuweisen, dass er solches diplomatisches Asyl zu gewähren, in diesen diplomatischen Beziehungen nicht als zulässig ansehen will, widrigenfalls es als kontinental bestimmendes Völkerrecht als stillschweigend vereinbart gälte?

Es entzieht sich unserer Kenntnis, wann Ecuador seine heutigen diplomatischen Beziehungen mit Großbritannien zuletzt vertraglich gefestigt hat.

Auch ist darauf hinzuweisen, dass die genannte OAS-Konvention nicht nach Artikel 102 VN-Charta registriert worden ist.

Doch kann angesichts der angerissenen Völkerrechtsentwicklung, die einer Reziprozität nach moderner Auffassung zugänglich sein sollte, nicht offen bleiben, dass die Existenz solch einer OAS-Konvention völlig ohne jedwede Wirkung bleiben sollte.

20160113, 1146

Siehe zu diesem Gegenstand auch den Beitrag: Die Frage des diplomatischen Asyls im Lichte der neuen UN-Weltordnung neu aufgerollt!

 

4 Kommentare zu “Über die Völkerrechtswidrigkeit von diplomatischem Asyl und Asyl-Diplomatenstatus

    • Sie übersehen, dass ich durchwegs nicht von „strafgerichtlicher“ sondern von „strafrechtlicher“ Verfolgung schrieb; lediglich einmal im Nebensatz: „sondern allein dem eigennützig persönlichen Schutz des Asylanten vor strafgerichtlicher Verfolgung“ unterlief mir der Schreibfehler, den ich aber nunmehr aufgrund Ihrer dankenswerten Aufmerksamkeit ausbessern konnte.

      Strafrechtliche Verfolgung umfasst selbstverständlich auch diejenige der Anklagebehörde oder auch die kriminalpolizeiliche, noch ehe eine Anklage erhoben worden ist, zum Zwecke der Ermittlung von bzw. Untersuchung von Verdachtsmomenten.

      Deshalb spricht ja auch zB BLUNTSCHLI von polizeilicher Verfolgung.

  1. Der zweit- und drittzitierte Artikel bezieht sich imo auf die Residenz des Botschafters, nicht auf die Kanzlei. Die angeführten Beispiele belegen das meiner Meinung nach.

    • Siehe schon mein Antwort-Post auf Ihren Vor-Poster „fs“!
      BLUNTSCHLI verweist am oben zitierten Ort u.a. auf PHILLIMORE. Liest man dort nach, wird man rasch gewahr, dass in der Tat die Kanzlei gemeint ist, und nicht die (private) Residenz des Botschafters, welche, wie gesagt bis vor etwa 100 Jahren oft ident mit der Kanzlei war.

      Lesen Sie die Beispiele nach, welche PHILLIMORE, Commentaries upon international law, Philadelphia (1854), S. 150, § 204, anführt.

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