Verstoßen die USA mit ihrer Verweigerung eines Visums für den Iranischen UN-Botschafter gegen Internationales Recht?


Unten in: Zur Frage, ob die Pflicht der USA, Vertretern der Mitglieder der Vereinten Nationen freien Transit zu gewähren, Ausnahmen zulässt, sind wir von dem Entwurf einer US-amerikanischen Bill ausgegangen, wie er am 1. April 2014 in den US-Senat eingebracht worden ist. Dieser Entwurf wurde im Zuge seiner parlamentarischen Behandlung im US-Senat erheblich abgeändert, sodass seine endgültige Fassung, wie sie den US-Senat sowie das US-Repräsentantenhaus passierte, einer neuerlichen Diskussion zu unterziehen ist:

Der abgeänderte Text der Section 407 (8 USC 1102 note) des Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Years 1990 and 1991, Pub. L. 101-246 (104 Stat. 67), soll nun, vorbehaltlich der Unterzeichnung durch den US-amerikanischen Präsidenten,w elche noch nicht erfolgt ist, lauten:

The President shall use his authority, including the authorities contained in section 6 of the United Nations Headquarters Agreement Act (Public Law 80-357), to deny any individual’s admission to the United States as a representative to the United Nations if the President determines that such individual— 

(1) has been found to have been engaged in espionage activities or a terrorist activity (as defined in section 212(a)(3)(B)(iii) of the Immigration and Nationality Act (8 U.S.C. 1182(a)(3)(B)(iii))) directed against the United States or its allies; and

(2) may pose a threat to United States national security interests.

Im Gegensatz zum ursprünglichen Entwurf wurde also die Passiv-Form to have been engaged sehr wohl beibehalten, was dazu führt, dass auch Nebentäter jedweder Beitragstäterschaft von der Verweigerung der Zulassung umfasst sind, denn fraglich scheint, ob die Definition in 8 U.S.C. 1182(a)(3)(B)(iv)(VI) auch hier zu gelten habe. Die zuletzt genannte Bestimmung definiert wie folgt: 

As used in this chapter, the term “engage in terrorist activity” means, in an individual capacity or as a member of an organization –

(I) […]

(VI) to commit an act that the actor knows, or reasonably should know, affords material support, including a safe house, transportation, communications, funds, transfer of funds or other material financial benefit, false documentation or identification, weapons (including chemical, biological, or radiological weapons), explosives, or training.

und erklärte daher (neben den unmittelbaren Terrorakten) nur solche Beiträge dazu als tatbestandsmäßig, welche in einer materiellen Unterstützung bestehen. Selbst wenn man das fett hervorgehobene material nicht mit materiell sondern mit wesentlich übersetzte, ergäben sich nämlich unter Umständen Zweifel, ob Übersetzung von diversen Schriftstücken solch wesentliche Unterstützung der Begehung der eigentlichen Terrorakte bedeutete.

Dessen ungeachtet hat man sich angesichts der Bestimmung des Abschnitts 13 (a) des Agreement regarding the Headquarters of the United Nations, signed at Lake Success, on 26 June 1947, 11 UNTS 12, (HQA 1947), die da lautet:

(a) Laws and regulations in force in the United States regarding the
entry of aliens shall not be applied in such manner as to interfere with the privileges referred to in Section 11. When visas are required for persons referred to in that section, they shall be granted without charge and as promptly as possible.

zu fragen, ob das angesprochene Erfordernis von Sichtvermerken nicht doch als auf US-amerikanisches Recht bezogen anzusehen ist. Denn welche ist denn die Rechtsnatur von solchen Sichtvermerken? Diese dienen doch allein dazu, dem im Fall der Kontrolle der Identität einer Person einschreitenden Sicherheitsbeamten bei der Passkontrolle zu signalisieren, dass – so dies der Fall ist – der Notwendigkeit der persönlichen Überprüfung der Sicherheit der betreffenden fremden Person Rechnung getragen worden und diese als gegeben befunden worden ist, sodass gegen deren Einreise keine Einwände offen blieben, obwohl sie Angehöriger eines Staates ist, der solchen Sicherheitserfordernissen unterliegt (weil er als ein Staat angesehen wird, dessen insbesondere judikative Staatsmacht ungenügend für Recht und Ordnung sorgt, was angesichts der hohen Mitgliedschaftsdichte bei den VN an sich in eklatantem Widerspruch zu Artikel IV/1 VN-Charta steht).

Im zweiten Satz des Abschnitts 13 (a) HQA 1947 könnte also auch bloß zum Ausdruck kommen, dass Sichtvermerke eben raschest möglich auszustellen sind, weil eine substantielle Prüfung, wie in anderen Fällen, zu entfallen hat, handelt es sich doch um einen Vertreter eines Mitgliedstaates der VN, weshalb ihm das Privileg des Abschnitts 11 HQA 1947 zustatten kommt, sodass die Erteilung des Sichtvermerks zur Routine wird und nur mehr dem Zweck dient, den betreffenden UN-Vertreter vor unliebsamen Scherereien anlässlich etwaiger Passkontrollen zu bewahren.

Nur vor dem Hintergrund einer solchen Interpretation wird nämlich deutlich, warum eine Einbindung des Mitglieds der VN in ein Verfahren zur Erteilung des Sichtvermerks, das substantiellen Charakter im oben erörterten Sinne hätte, im HQA 1947 nicht vorgesehen ist; während dies auf das Verfahren nach Eintritt des Vertreters ins US-amerikanische Staatsgebiet zur Ausweisung aus demselben sehr wohl zutrifft. Denn Abschnitt 13 HQA 1947 setzt fort, wie folgt:

(b) Laws and regulations in force in the United States regarding the residence of aliens shall not be applied in such manner as to interfere with the privileges referred to in Section 11 and, specifically, shall not be applied in such manner as to require any such person to leave the United States on account of any activities performed by him in his official capacity. In case of abuse of such privileges of residence by any such person in activities in the United States out side his official capacity, it is understood that the privileges referred to in Section 11 shall not be construed to grant him exemption from the laws and regulations of the United States regarding the continued residence of aliens, provided that:

(1) No proceedings shall be instituted under such laws or regulations to require any such person to leave the United States except with the prior approval of the Secretary of State of the United States. Such approval shall be given only after consultation with the appropriate Member in the case of a representative of a Member (or a member of his family) or with the Secretary-General or the principal executive officer of the appropriate specialized agency in the case of any other person referred to in Section 11;

Abschnitt 13 (b) verlangt also den Missbrauch der Aufenthaltsprivilegien, welcher fiktiv nicht vorstellbar ist, sodass ein Versagen des Sichtvermerks aus dem Grunde der Befürchtungen betreffs der Interessen der nationalen Sicherheit nicht infrage kommen kann.

Dies ist ein Produkt der Interessenlage, die hier eine völlig andere ist, als beim bilateralen diplomatischen Verkehr, wie er in der WDK 1961, 500 UNTS 7310, geregelt ist: Dort sind lediglich die Interessen von zwei Staaten unmittelbar involviert, während im Falle des diplomatischen Verkehrs bei einer Internationalen Organisation die Interessen dieser selbst sowie aller ihrer Mitgliedstaaten involviert sind, sodass eine Erklärung non grata, wie sie Artikel IX/1 WDK 1961 vorsieht, ohne dass der Empfangsstaat seine diesbezügliche Entscheidung erklären müsste, gar nicht vorstellbar ist.

Die Interessenlage hier ist vor allem auch dadurch geprägt, dass jeder Staat, der einer Internationalen Organisation angehört, noch viel mehr, als dies im bloß bilateralen Verlehr der Fall sein soll, besondere Rücksicht darauf nehmen wird, ob der Kandidat, den er für das Amt des Vertreters bei der Organisation ins Auge fasst, die nötige Würde besitzt, die allein dafür ausschlaggebend sein kann, diese Person als Vertreter den anderen Mitgliedstaaten zuzumuten.

Von diesem zu erwartenden besonderen Grad der Sorgfalt bei der Auswahl von Vertretern bei den VN ausgehend konnte das HQA 1947 auf eine Möglichkeit der ex ante Ablehnung eines Vertreters absehen, und somit erst recht von der Involvierung des Mitgliedsstaates in ein Verfahren hierfür, welches namentlich gar nicht statt zu finden habe.

Die Vereinten Nationen (VN) sind überdies nicht irgendeine Organisation. Sie sind vielmehr die Internationale Organisation schlechthin, in welcher (inzwischen fast) alle Nationen dieser Erde nach freundschaftlichen Beziehungen auf der Basis des Respekts der gleichen Rechte und der Selbstbestimmung der Völker trachten (Artikel I/2 VN-Charta). Die Würde der Organisation und ihrer in ihren Organen handelnden Personen ist im diplomatischen Verkehr beispiellos.

Es zählt zu den vornehmsten Pflichten der Mitglieder der VN, dies zu beherzigen und nur solche Vertreter zu entsenden, die dem Rechnung tragen. Es zählt aber auch zu den vornehmsten Pflichten aller anderen Mitglieder der VN, nicht ohne guten Grund anzunehmen, dass diese Pflicht verletzt worden wäre.

Wie heute notorisch ist, wurden die Befürchtungen, die am 4. November 1979 zur Übernahme der US-amerikanischen Botschaft in Teheran geführt haben und denen zufolge diese in systematischer Spionage gegen Iran involviert war, durch in der Botschaft aufgefundene Dokumente erhärtet.

Die USA wollen Personen als UN-Vertretern die Einreise untersagen, welche nichts anderes getan haben, als (im Übrigen in nicht direkt involvierter Funktion) aufzuzeigen und sich dagegen zu wehren, dass das unternommen wird, dessentwegen das US-amerikanische Gesetz solche Einreiseverweigerung zulässt: namentlich Spionage.

In diesem Zusammenhang von Interesse ist freilich auch das Signing Statement vom 16. Februar 1990 des US-Präsidenten Georg H. W. Bush, welches dieser anlässlich der Unterzeichnung des eingangs erwähnten Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Years 1990 and 1991 rücksichtlich dessen hier zentralen Section 407 abgab, und das insofern lautet, wie folgt:

Section 407 of the Act is similarly subject to inappropriate interpretation. This section purports to require that no individual may be admitted to the United States as a representative to the United Nations if the individual „has been found to have been engaged in espionage activities directed against the United States or its allies and may pose a threat to United States national security interests.“ In effect, this provision could constrain the exercise of my exclusive constitutional authority to receive within the United States certain foreign ambassadors to the United Nations. While espionage directed against the United States and its allies is a problem of the utmost gravity, curtailing by statute my constitutional discretion to receive or reject ambassadors is neither a permissible nor a practical solution. I therefore shall construe section 407 to be advisory.

Die US-Administration gesteht hier zu, dass Spionage ein Problem äußerster Schwere ist.

Im Übrigen ist fraglich, ob die hier angesprochenen Kompetenzen des US-Präsidenten tatsächlich durch Section 407 angegriffen wurden, denn diese Kompetenzen betreffen ausschließlich den bilateralen diplomatischen Verkehr, nicht aber denjenigen betreffend eine Internationale Organisation, deren Sitzland die USA sind, zumal es solches anno 1776 noch gar nicht gab.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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